Met de komst van de Omgevingswet (Ow) per 1 januari 2024 is veel veranderd, ook op het gebied van de vergoeding van planschade. Het juridische systeem is veranderd maar ook is in veel gevallen het moment waarop de schade vastgesteld en geclaimd wordt veranderd. Dit kan aanzienlijke invloed hebben op de omvang van de vergoeding. In deze blogpost licht ik de belangrijkste veranderingen toe en geef advies hoe je hier als ontwikkelaar mee om kunt gaan.
Van Planschade naar Nadeelcompensatie
Traditioneel werd in Nederland schade alleen vergoed als deze voortkwam uit een overeenkomst of uit een onrechtmatige daad. In het bestuursrecht is echter het idee ontstaan dat als de overheid rechtmatig handelt voor het nut van het algemeen maar een individuele burger hier onevenredig schade door lijdt deze dat niet volledig zelf moet dragen. De schade die boven het normale maatschappelijke (bedrijfs-)risico uitkomt wordt dan als nadeelcompensatie vergoed. Dit beginsel van behoorlijk bestuur staat sinds 1 januari 2024 in de wet, in titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
In de ruimtelijke ordening was al lang sprake van een specifieke schadevergoedingsregeling: de vergoeding van planschade op grond van artikel 6.1 Wro. Deze regeling is met de invoering van de Omgevingswet ingepast in het systeem van de nadeelcompensatie. De term planschade is komen te vervallen. Afdeling 15.1 is nu een specifieke aanvulling op de regeling van de Awb.
Artikel 15.1 Ow bepaalt nu dat als een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak op grond van de Omgevingswet schade veroorzaakt, titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht alleen van toepassing is op de toekenning van vergoeding van schade als bedoeld in artikel 4:126, eerste lid, van die wet die wordt veroorzaakt door het vaststellen, verlenen, stellen, treffen of, voor zover van toepassing, wijzigen of intrekken van in dat artikel genoemde besluiten.
Schade binnen die binnen het omgevingsrecht op grond van andere besluiten ontstaat komt dus niet voor nadeelcompensatie in aanmerking.
Van Bestemmingsplan naar Vergunning
Onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) werd de planschade gekoppeld aan in artikel 6.1 Wro genoemde besluiten waarvan vooral het vaststellen van een bestemmingsplan en het verlenen van vergunningen tot afwijken daarvan de belangrijkste waren. In de Omgevingswet staan de betreffende besluiten in lid 2 van artikel 5.1Ow.
Onder de Wro werd voor het vaststellen van de schade de situatie voor en na het vaststellen van het schadeveroorzakende besluit vergeleken waarbij de, theoretisch, maximaal mogelijke planologische invulling werd bezien. Hier vinden grote veranderingen plaats.
Als voor een activiteit een omgevingsvergunning nodig is, zoals voor een binnen- of buitenplanse omgevingsplanactiviteit bij het bouwen, dan wordt dat gezien als het schadeveroorzakende besluit en niet het vaststellen van het omgevingsplan.
De schade die bestaat uit de waardevermindering van een onroerende zaak ten gevolge van een vergunde activiteit buiten de locatie daarvan (indirecte schade) wordt bepaald door het vergelijken van e voor en na het tijdstip waarop het bevoegd gezag kennis heeft gegeven van de verlening van de vergunning. Als geen vergunning nodig is wordt de situatie voor en na de kennisgeving over of de start van de activiteit vergeleken.
Het moment van schadevaststelling, bepaling en betaling komt kan dus veel later komen te liggen.
Daarnaast wordt niet meer naar de maximale planologische mogelijkheden binnen het omgevingsplan gekeken maar naar de vergunde activiteit. Aan de ene kant kan de vergunning minder verstrekkend zijn dan wat planologisch mogelijk is, waardoor de vergoeding lager is dan onder de Wro. Aan de andere kant kan wat op grond van het oude plan mogelijk was niet uitgevoerd zijn waardoor de vergoeding hoger wordt dan onder de Wro het geval zou zijn geweest.
Door verschuiving van de schadeoorzaak bij waardevermindering als indirecte schade veranderd de hoogte van de vergoeding daarvan dus ingrijpend.
Risicoaanvaarding
Het is logisch dat ook onder het nieuwe recht schade niet wordt vergoed als de nieuwe eigenaar van een onroerende zaak bij de aankoop daarvan had kunnen weten van de komende verandering en daarmee bij het bepalen van de aankoopprijs rekening had kunnen houden. Doordat er onder de Omgevingswet langere tijd kan verlopen tussen de vaststelling van het omgevingsplan en de vaststelling van de schadeveroorzakende vergunning is de periode waarin enerzijds de eigenaar nog geen schade heeft geleden en deze dus niet kan vorderen en de koper geen schade kan vorderen omdat deze de waardevermindering had kunnen zien aankomen langer. Dat is problematisch omdat het de prijsbepaling en dus verkoopbaarheid van onroerende zaken in de weg kan staan. Daarom is in de wet een uitzondering opgenomen voor waardevermindering bij de koop van woningen door consumenten.: er is in elk geval geen sprake van actieve risicoaanvaarding als een consument een woning koopt tussen de vaststelling van een omgevingsplan en de bekendmaking van het schadebrengende besluit of de start van de vergunningvrije werkzaamheden.
Van schade kan ook sprake zijn als de gebruiksmogelijkheden van een perceel door een omgevingsplan worden verminderd. Als de eigenaar te lang stil heeft gezeten heeft hij daarmee dat risico aanvaard. De Omgevingswet bepaalt nu uitdrukkelijk dat als het bevoegd gezag de komende wijziging een jaar tevoren bekend maakt en de eigenaar in dat jaar geen actie onderneemt om conform de mogelijkheden te handelen en dat ook niet heeft gedaan in de drie jaren voor de mededeling deze geen recht op een vergoeding heeft.
Normaal Maatschappelijk Risico
Bij nadeelcompensatie is sprake van een evenredige vergoeding en niet van een vergoeding van volledige schade. Een bepaald risico wordt als normaal gezien en blijft voor eigen rekening. Onder de Wro was dit in elk geval 2% van de waarde van een onroerende zaak maar dit kon oplopen tot 5%. Veel jurisprudentie gaat over het bepalen van deze drempel. Met de invoering van de Omgevingswet is dit percentage vastgezet op 4% van de waarde van een onroerende zaak in gevallen waarin de schadeoorzaak buiten het perceel van de getroffen onroerende zaak ligt. Hiermee wordt aan veel discussie een einde gemaakt.
De Planschadeovereenkomst
De nadeelcompensatie moet door de overheid worden betaald. Dit kan echter op de initiatiefnemer van een project worden verhaald. Dat kan eenzijdig, in gevallen die in het Omgevingsbesluit zijn vermeld. Projectontwikkelaar en gemeente kunnen hier ook tevoren afspraken over maken in een zogenaamde anterieure overeenkomst. De betrokken partijen kunnen ook buiten de overheid om tevoren de schade regelen.
Verjaring
Onder de Wro verjaarde de planschadeclaim vijf jaren na het onherroepelijk worden van het schadeveroorzakende besluit, meestal de vaststelling van het bestemmingsplan.
Onder de nieuwe regeling is de verjaring geregeld in art. 4:131 Awb. De claim verjaart na vijf jaren nadat de getroffene bekend is geworden met de schade en de veroorzaker daarvan en in elk gaval na 20 jaren is de claim verjaard.
Onder de Omgevingswet is de basis van de vergoeding in de meeste gevallen de verleende vergunning of de uitvoering van de vergunningvrije activiteit. Bij een besluit, zoals een vergunning, waartegen beroep open staat begint de termijn niet te lopen voordat het besluit onherroepelijk is.
Het overgangsrecht
Omdat de verjaringstermijn voor besluiten onder de Wro nog lang doorloopt is het overgangsrecht dat bepaalt of de nieuwe of de oude regeling moet worden toegepast van belang. Dit is geregeld in de artikelen 4.17 tot en met 4.21 van de Invoeringswet Omgevingswet. Voor planschade zijn dit vooral de artikelen 4.19 en 4.20.
Het oude recht geldt als een verzoek om vergoeding wordt ingediend binnen vijf jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet, dus voor 1 januari 2029 en de schade is veroorzaakt door een besluit dat van kracht is geworden voor 1 januari 2024.
Als een aanvraag voor het schadeveroorzakende besluit is ingediend voor inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend of het ontwerp van een ambtshalve te nemen besluit voordien ter inzage is gelegd blijft het oude recht op het verzoek tot vergoeding van toepassing mits dat is ingediend binnen vijf jaar nadat dat besluit van kracht is geworden.
Voor schade door het aanhouden van een besluit geldt een aparte regeling.
Het oude recht blijft van toepassing tot het besluit over de vergoeding onherroepelijk is en de vergoeding betaald is.
Conclusie
De invoering van de Omgevingswet heeft aanzienlijke gevolgen voor de manier waarop planschade wordt geclaimd en vergoed, vooral voor indirecte sc made die bestaat uit waardevermindering van onroerende zaken. De wet introduceert nieuwe risico’s en mogelijkheden, vooral wat betreft het moment waarop geclaimd kan worden en het moment waarop de schade vastgesteld en betaald moet worden. Voor projectontwikkelaars en initiatiefnemers is het essentieel om deze veranderingen goed te begrijpen en juridisch advies in te winnen voordat je aan nieuwe projecten begint. Hiermee voorkom je onverwachte financiële risico’s en zorg je ervoor dat je projecten soepel verlopen.
